UNA GUERRA PERDIDA
La violencia y el crimen organizado
asociados al tráfico de drogas ilícitas
constituyen uno de los problemas más
graves de América Latina. Frente a una
situación que se deteriora a cada día con
altísimos costos humanos y sociales, es
imperativo rectificar la estrategia de “guerra
a las drogas” aplicada en los últimos treinta
años en la región.
Las políticas prohibicionistas basadas
en la represión de la producción y de
interdicción al tráfico y a la distribución, así
como la criminalización del consumo, no
han producido los resultados esperados.
Estamos más lejos que nunca del objetivo
proclamado de erradicación de las drogas.
Una evaluación realista indica que:
América Latina sigue siendo el mayor ex-
portador mundial de cocaína y marihuana,
se ha convertido en creciente productor de
opio y heroína, y se inicia en la producción
de drogas sintéticas;
Los niveles de consumo continúan ex-
pandiéndose en América Latina mientras
tienden a estabilizarse en América del
Norte y Europa.
En América Latina la revisión a fondo de las
políticas actuales es aún más urgente a la luz
de su elevadísimo costo humano y amenazas
a las instituciones democráticas.
Asistimos en las últimas décadas a:
Un aumento del crimen organizado tanto por
el tráfico internacional como por el control de
los mercados domésticos y de territorios por
parte de los grupos criminales;
Un crecimiento a niveles inaceptables de la
violencia que afecta al conjunto de la socie-
dad y, en particular, a los pobres y jóvenes;
La criminalización de la política y la politi-
zación del crimen, así como la proliferación
de vínculos entre ambos que se refleja en
la infiltración del crimen organizado en las
instituciones democráticas;
La corrupción de los funcionarios públicos,
del sistema judicial, de los gobiernos, del
sistema político y, en particular, de las
fuerzas policiales encargadas de mantener
la ley y el orden.
ROMPER EL SILENCIO, ABRIR EL DEBATE
El modelo actual de política de represión
de las drogas está firmemente arraigado en
prejuicios, temores y visiones ideológicas.
El tema se ha transformado en un tabú que
inhibe el debate público por su identificación
con el crimen, bloquea la información y
confina a los consumidores de drogas a
círculos cerrados donde se vuelven aún más
vulnerables a la acción del crimen organizado.
Por ello, romper el tabú, reconocer los
fracasos de las políticas vigentes y sus
consecuencias es una condición previa a la
discusión de un nuevo paradigma de políticas
más seguras, eficientes y humanas.
Eso no significa condenar en bloque
políticas que han costado enormes recursos
económicos y el sacrificio de incontables
vidas humanas en la lucha contra el tráfico
de drogas. Tampoco implica desconocer
la necesidad de combatir a los carteles y
traficantes. Significa, eso sí, que debemos
reconocer la insuficiencia de los resultados
y, sin descalificar en bloque los esfuerzos
hechos, abrir el debate sobre estrategias
alternativas con el concurso de sectores de
la sociedad que se han mantenido al margen
del problema por considerar que su solución
incumbe a las autoridades.
La cuestión que se plantea es reducir
drásticamente el daño que las drogas hacen
a las personas, a las sociedades y a las
instituciones. Para ello, es esencial diferenciar
las sustancias ilegales de acuerdo con el daño
que provocan a la salud y a la sociedad.
Políticas seguras, eficientes y fundadas en
los derechos humanos implican reconocer
la diversidad de situaciones nacionales, así
como priorizar la prevención y el tratamiento.
Esas políticas no deben negar la importancia
de las acciones represivas – incluso con
la participación de las fuerzas armadas
en situaciones límite según la decisión de
cada país – para hacer frente a los desafíos
planteados por el crimen organizado.
LIMITES Y EFECTOS INDESEABLES DE LAS ESTRATEGIAS
REPRESIVAS
Es imperativo examinar críticamente las
deficiencias de la estrategia prohibicionista
seguida por Estados Unidos y las ventajas
y los límites de la estrategia de reducción
de daños seguida por la Unión Europea,
así como la escasa jerarquía que le dan al
problema de las drogas algunos países, tanto
industrializados como en desarrollo.
Colombia es un claro ejemplo de las
limitaciones de la política represiva promovida
globalmente por Estados Unidos. Durante
décadas, este país ha adoptado todas las
medidas de combate imaginables, en un
esfuerzo descomunal, cuyos beneficios no
se corresponden con los enormes gastos y
costos humanos. A pesar de los significativos
éxitos de Colombia en su lucha contra los
carteles de la droga y la disminución de los
índices de violencia y de delitos, han vuelto
a aumentar las áreas de siembra de cultivos
ilícitos y el flujo de drogas desde Colombia y
el área Andina.
México se ha convertido de manera
acelerada en otro epicentro de la actividad
violenta de los grupos criminales del
narcotráfico. Esto plantea desafíos al
gobierno mexicano en su lucha contra los
carteles de drogas que han reemplazado a
los traficantes colombianos como los que
introducen la mayor cantidad de narcóticos
en el mercado de Estados Unidos. México
tiene el derecho de reivindicar del Gobierno
y de las instituciones de la sociedad
estadounidense un debate sobre las políticas
que allí se aplican y también pedir a la Unión
Europea un esfuerzo mayor para la reducción
del consumo. La traumática experiencia
colombiana sin duda es una referencia para
que se evite el error de seguir las políticas
prohibicionistas de Estados Unidos y se
encuentren alternativas innovadoras.
La política europea de focalizar la reducción
de daños causados por las drogas, como
un asunto de salud pública, mediante el
tratamiento de los usuarios, se muestra
más humana y eficiente. Sin embargo, al no
dar prioridad a la reducción del consumo,
bajo el argumento de que las estrategias de
reducción de daños minimizan la dimensión
social del problema, la política de los países
de la Unión Europea mantiene intacta la
demanda de drogas ilícitas que estimula su
producción y exportación de otras partes
del mundo.
La solución de largo plazo para el problema
de las drogas ilícitas pasa por la reducción
de la demanda en los principales países
consumidores. No se trata de buscar países
culpables por tal o cual acción u omisión
pero sí de afirmar que Estados Unidos y
la Unión Europea son corresponsables
de los problemas que enfrentamos en la
región, pues sus mercados son los mayores
consumidores de las drogas producidas en
América Latina.
Es deseable, por ello, que apliquen políticas
que efectivamente disminuyan el nivel de
consumo y que reduzcan significativamente
el tamaño de este negocio criminal.
LAS CONVENCIONES INTERNACIONALES
El actual régimen internacional de control de drogas se sustenta en tres
convenciones de las Naciones Unidas que establecen las bases de Dere-
cho Internacional sobre el control de drogas ilícitas. Estas Convenciones –
la primera de ellas realizada en 1961 – fueron formuladas bajo una directriz
básica: todas las drogas definidas por las Convenciones como ilícitas sólo
pueden tener fines medicinales y de investigación, lo que implica calificar
como crimen la producción para todos los demás objetivos.
Las políticas derivadas de las Convenciones pretenden la eliminación de
cualquier uso recreativo, ritual, experimental o de automedicación de la
coca, cocaína, opio, heroína, marihuana y otras diversas drogas. El sis-
tema de control que de ellas emerge se basa esencialmente en políticas
de represión, sanción y punición. La primera Convención estableció como
objetivo la eliminación del consumo de opio en 15 años y de la coca y la
marihuana en 25.
En cuanto al consumo, los principios adoptados dejan espacio para inicia-
tivas de despenalización o descriminalización de los usuarios, aunque ellas
continúen siendo ilegales. Los países signatarios de la Convención pueden,
de esta forma, ser flexibles en el tratamiento de los consumidores, aunque
deban combatir la producción y la comercialización de drogas ilegales.
Las tres convenciones de las Naciones Unidas sobre el tema de las
drogas son:
Convención Única Sobre Estupefacientes, de 1961: creó la estructura del
Régimen Internacional de Control de Drogas, o sea, las prácticas, las
instituciones y los criterios orientadores que los países deben seguir en
relación a la política internacional de drogas, que determinó:
18 Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia
• Qué sustancias y sus consumos deben ser fiscalizadas (opio,
cocaína, marihuana);
• Cómo añadir nuevas sustancias a la lista de control de este tratado;
• Las atribuciones de la ONU en el sistema de control internacional
de drogas.
Convención sobre Sustancias Psicotrópicas, de 1971: creada para lidiar
con la creciente variedad de drogas que surgieran en los años 60 y 70,
como los estimulantes, las anfetaminas y el LSD (Dietilamida del ácido li-
sérgico). La convención definió medidas de control de la preparación, del
uso y del comercio de estas nuevas sustancias.
Convención contra el Tráfico Ilícito de Drogas Narcóticas y Sustancias Psi-
cotrópicas, de 1988: lidió con cuestiones específicas directamente rela-
cionadas al tráfico de drogas, tales como el control de precursores (sus-
tancias que en sí no son peligrosas, pero que sirven para la producción de
drogas ilícitas) o el combate al lavado de dinero. Ella representa el ápice de
la expectativa de que la represión puede llevar a un “mundo libre de dro-
gas”, o por lo menos reducir significativamente la producción y consumo
de drogas ilícitas.
Resultados y Consecuencias de la "Guerra a las Drogas"
Actualmente 208 millones de personas en el mundo usan algún tipo de dro-
gas ilícitas por lo menos una vez por año. De este total, se calcula que 15%
sufren problemas crónicos de dependencia. La marihuana es la droga más
consumida (160 millones). Drogas sintéticas, a base de anfetaminas, y el
ecstasy ya superan, en número de usuarios, a la cocaína y a la heroína 1 . El
negocio de las drogas ilícitas controlado por el crimen organizado es estima-
do en centenas de miles de millones de dólares.
El último Informe Mundial sobre Drogas 2 , de la UNODC (Oficina de las Naciones
Unidas sobre Drogas y Crimen), reconoce que la aplicación de las Convenciones
de las Naciones Unidas sobre drogas ilícitas produjo varias consecuencias
negativas inesperadas:
La creación de un mercado negro controlado por el crimen.
La lucha contra el crimen, consorciado con el comercio de drogas, exige
recursos crecientes, muchas veces en detrimento de la inversión en salud
pública, que era la razón de ser de la política prohibicionista.
La represión a la producción en un lugar llevó a que ésta fuese transferida
para otras regiones, manteniendo la oferta global estable.
El desplazamiento del tipo de drogas usadas, en función de cambios en los
precios relativos producidos por la represión.
Finalmente, la política prohibicionista ha generado la estigmatización de
personas adictas, que son marginalizadas socialmente, sufriendo dificulta-
des para obtener tratamiento adecuado.
El objetivo fijado se reveló irrealizable y los propios organismos de las Naciones
Unidas reconocen que se pasó del objetivo inicial de eliminación de las drogas
a una política de contención de los niveles de producción y comercialización.
Los costos para mantener la prohibición resultaron enormes. El informe de
la UNODC subestima lo que denomina consecuencias inesperadas. El nar-
cotráfico produjo incrementos enormes en los niveles de violencia. Él co-
rrompe las instituciones y la democracia. Transforma millones de personas
que viven en barrios pobres en rehenes del crimen organizado. Empuja a
los dependientes de drogas a utilizar jeringas trasmisoras de VIH y otras
enfermedades contagiosas. Las Convenciones internacionales desconocen
formas ancestrales de utilización de la coca, criminalizando culturas y pue-
blos. En muchos países, las penalidades son desproporcionadas, causando
el encarcelamiento masivo y, en algunos países, ejecuciones.
EL NARCOTRAFICO: VIOLENCIA, CORRUPCION Y DEMOCRACIA
Tres países latinoamericanos (Colombia, Perú y Bolivia) producen la totali-
dad de la oferta mundial de cocaína (www.unodc.org/brazil/pt/pressrelease
_20080619.html). En las últimas décadas, con apoyo del gobierno de Es-
tados Unidos, estos países iniciaron políticas de erradicación de plantíos,
aprehensión y represión al tráfico. El programa más importante fue el Plan
Colombia, que se proponía acabar con el conflicto armado en ese país,
elaborar una estrategia de enfrentamiento con el narcotráfico, erradicar la
producción de coca, revitalizar la economía del país y ofrecer alternativas a
los productores rurales.
Las principales metas del Plan Colombia y de los otros programas de erradi-
cación no fueran alcanzadas. La producción, aunque llegase a sufrir fluctua-
ciones, continúa siendo suficiente para suplir el mercado mundial:
A pesar de que los niveles de aprehensión, tanto en los países exportadores
como en los importadores, hayan presentado aumentos considerables, ellos
no afectaron la oferta final y ni aún el precio al consumidor. Por el contrario,
el precio de la cocaína presenta una tendencia dominante de caída, en tanto
el producto aumenta su grado promedio de pureza.
En suma, la política prohibicionista se mostró ineficaz. No solamente la ofer-
ta fue mantenida en niveles estables, como los precios cayeron, a pesar de
los enormes gastos realizados por Estados Unidos en la represión al comer-
cio exportador de los países productores:
Esta situación es el resultado, en primer lugar, de la diferencia entre el precio
de la materia prima y el precio pagado por el consumidor final. La prohibición
produce un mercado que ofrece lucros exorbitantes:
En segundo lugar, los programas de erradicación no consiguieron disminuir
de forma relevante la producción, que se desplazó para otros lugares. El
resultado efectivo de la represión fue un cambio constante de la localización
de la producción y de los principales centros de comercialización. Hasta me-
diados de la década de 1990, la hoja de la coca era cultivada principalmente
en Perú y en Bolivia, dos países que detentaban el 80% de las plantaciones
mundiales de coca y que procesaban las hojas en pasta. La pasta era trans-
portada en pequeños aviones hacia la Selva Amazónica en territorio colom-
biano, donde, entonces, era mezclada con sustancias químicas y se conver-
tía, finalmente, en cocaína. En seguida, la droga era enviada para Estados
Unidos, país que consumía más de la mitad de la cocaína en el mundo.
El primer cambio sustancial en la localización de la producción ocurrió con
la reducción de las áreas de cultivo en Perú y Bolivia, compensada por el
crecimiento de la producción en Colombia, que se tornó el mayor productor
mundial. En Colombia, parte de las áreas cultivadas estaba localizada en
territorio bajo el control de las FARC — Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia —, que pasaron a organizar los productores e intermediar las ven-
tas de la producción. La coca se transformó en un componente importante
del ingreso del grupo guerrillero colombiano. A su vez, los grupos paramili-
tares autodenominados Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), también
pasaron a participar del negocio de la coca 3.
Los carteles formados por traficantes colombianos controlaron buena parte
de la exportación de coca para Estados Unidos hasta los años 1990, cuan-
do las principales organizaciones se debilitaron. La muerte y las prisiones de
narcotraficantes colombianos llevaron al desmantelamiento de los Carteles
de Medellín y de Cali. Esto produjo una fragmentación del narcotráfico y el
desplazamiento del control de parte del sistema de comercialización en Es-
tados Unidos para el crimen organizado mexicano.
Los traficantes mexicanos expandieron su dominio sobre la distribución
de cocaína en Estados Unidos ingresando también en el mercado euro-
peo. Esto ha llevado a un aumento enorme de la criminalidad y violencia
asociadas al tráfico en México, con importantes ramificaciones en las insti-
tuciones públicas.
LOS LÍMITES DEL PROHIBICIONISMO
En el documento preparado para la Comisión, el Profesor Peter Reuter,
de la Universidad de Maryland, señala que la consecuencia más notable
en Estados Unidos derivada de este énfasis en las medidas de represión
fue la prisión de un inmenso número de personas por crímenes relacio-
nados con drogas:
En tanto que en 1980, menos de 50.000 personas fueran presas,
ese número aumentó para 500.000 en el año 2007. El medio millón
estimado (que incluye tanto aquellas personas que se encuentran en
prisiones locales como las que se encuentran en prisiones estaduales y
federales) comprende sólo aquellos condenados por venta y posesión
de drogas, no incluye aquellos que fueron presos en función de
crímenes violentos o crímenes contra la propiedad derivados de su
dependencia de las drogas. Lo que es realmente sorprendente es que
el número haya continuado aumentando aún a pesar de que existiesen
buenas razones para creer que la escala del tráfico de drogas venía
cayendo moderadamente durante los últimos quince años.
Hoy existen en Estados Unidos cerca de 500 mil personas encarceladas
por algún tipo de crimen ligado a las drogas — 12 veces más presos que
en el año 1980 —, aunque ningún estudio pruebe la eficacia de la can-
tidad de prisiones masivas en la evolución de la formación del precio de
las drogas. En efecto, como se ve en el gráfico abajo, en los últimos 25
años, en cuanto el número de prisiones aumenta, el precio de las drogas
disminuye, sistemáticamente:
El prohibicionismo ayudó a convertir Estados Unidos en el país con la mayor
población carcelaria del mundo. El costo total para sustentar un traficante en
cárcel en Estados Unidos puede llegar a 450 mil dólares: los costos de prisión
y juicio están calculados en 150 mil dólares; los costos de proveer una plaza
adicional en el sistema carcelario es de aproximadamente 50 mil a 150 mil dó-
lares, dependiendo de la jurisdicción; los costos de mantenimiento de un preso
es de cerca de 30 mil dólares por año — con una condena promedio de cinco
años, son 150 mil dólares. Con este mismo monto de 450 mil dólares, se puede
conceder tratamiento y educación a aproximadamente 200 personas.
En editorial del día 2 de julio de 2008, titulado Not Winning the War on Drugs
(No venciendo la guerra a las drogas), el diario The New York Times parecía
representar el nuevo pensamiento de parte de la sociedad estadounidense
cuando afirma que:
El próximo gobierno, por encima de todo, debe esforzarse mucho más
en el sentido de frenar la demanda, gastando más dinero en tratar
viciosos y usuarios, en lugar de prenderlos. Tribunales de drogas –
cuyas condenas están relacionadas siempre a métodos y períodos de
tratamientos para usuarios – todavía lidian con una pequeña fracción
de los casos de drogas en el sistema judicial. La cantidad de esos
tribunales debe ser aumentada sustancialmente.
El problema de la droga debe ser contemplado, sobre todo, como
una cuestión de salud pública y menos como una cuestión policial.
En cuanto la demanda no sea inhibida en el país, no existe chance de
vencer la guerra a las drogas.
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EXTRAIDO DE LA PUBLICACIONDROGAS y DEMOCRACIA:
HACIA UN CAMBIO DE PARADIGMA
Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia
César Gaviria // Colombia // co-presidente
Ernesto Zedillo // México // co-presidente
Fernando Henrique Cardoso // Brasil // co-presidente
Ana Maria Romero de Campero // Bolivia
Antanas Mockus // Colombia
Diego García Sayán // Perú
Enrique Krauze // México
Enrique Santos Calderón // Colombia
General Alberto Cardoso // Brasil
João Roberto Marinho // Brasil
Mario Vargas Llosa // Perú
Moisés Naím // Venezuela
Patricia Marcela Llerena // Argentina
Paulo Coelho // Brasil
Sergio Ramírez // Nicaragua
Sonia Picado // Costa Rica
Tomás Eloy Martínez // Argentina
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